Le bailleur, garant du respect des règles d’urbanisme sur son terrain ?

​Le bailleur d'un terrain serait responsable (y compris pénalement) du respect sur son terrain de la réglementation en matière d'urbanisme dès lors qu'il bénéficie des travaux illégaux entrepris par le preneur et qu'il a le pouvoir, selon les stipulations du bail, de le contraindre à respecter la règlementation.

La responsabilité pénale du propriétaire-bailleur, du fait de travaux réalisés par un preneur en méconnaissance des règles d'urbanisme, a déjà fait l'objet de décisions jurisprudentielles. C'est dans ce courant que s'insère la décision rendue par la Cour de cassation le 24 octobre 2017 dans un arrêt publié au bulletin#1. Si les faits d'espèce (à savoir précisément l'intention originelle du bailleur) permettent de mieux comprendre la position de la Cour, cette décision aura toutefois pour intérêt d'attirer l'attention des bailleurs sur les responsabilités qu'ils peuvent encourir et les précautions à prendre.

En l'espèce, le propriétaire d'un terrain, situé en zone non constructible par le plan d'occupation des sols, l'a donné en location à un preneur qui entendait y déposer des matériaux, engins et véhicules. La Direction de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DEAL) a constaté la construction d'un hangar et la pose de conteneurs sur ledit terrain, et ce, en méconnaissance de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme qui requiert un permis de construire même en l'absence de fondations. C'est finalement la responsabilité pénale du bailleur, sur le fondement de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme#2, qui a été recherchée et retenue par les juges du fond pour non-respect des règles d'urbanisme (et non semble-t-il celle des preneurs#3).

La Cour de cassation, confirmant la décision de la cour d'appel, retient que, quand bien même le prévenu n'aurait pas lui-même entreposé les conteneurs litigieux sur le terrain, il est responsable du respect sur son terrain de la réglementation en matière d'urbanisme dont il a connaissance dès lors que :
- il avait le pouvoir, selon les stipulations du bail, de contraindre le preneur à respecter les règles d'urbanisme,
- il était le bénéficiaire des travaux.

Ainsi, les condamnations prononcées en appel sont confirmées, à savoir :
- le paiement d'une amende de 2.000 euros (assortie d'un sursis partiel), et
- la mise en conformité des lieux dans un délai de 18 mois sous astreinte.

Même s'il est difficile de généraliser la solution rendue et d'en tirer une conséquence systématiquement applicable, la décision est intéressante car elle aboutit à une condamnation (avec des conséquences potentiellement importantes – notamment s'agissant de la mise en conformité des lieux qui peut engendrer des coûts financiers conséquents). Or, en pratique, les juridictions se heurtent habituellement à la qualification de l'infraction puisque :
- d'une part, conformément aux dispositions de l'alinéa 2 de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme, ne sont visés par les peines pour infraction aux règles d'urbanisme que « les utilisateurs du sol, les bénéficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l'exécution desdits travaux ». Le bailleur doit donc « bénéficier » des constructions pour que sa responsabilité soit engagée#4. Ainsi, la Cour de cassation a, par exemple, retenu que le bailleur « bénéficiait » des constructions dans une affaire où ce dernier pouvait, selon les stipulations du bail, librement utiliser l'ouvrage pendant le cours du bail et devenait propriétaire de l'ouvrage en fin de bail#5 .
- d'autre part, conformément aux dispositions de l'article 121-1 du code pénal, nul n'est responsable, pénalement, que de son propre fait. En conséquence, le rôle du bailleur doit également être caractérisé#6.

En l'espèce, il est intéressant de s'arrêter sur les éléments pris en compte par la Cour pour apprécier chaque critère.

Le bailleur doit être « bénéficiaire » des constructions

C'est une approche purement économique qui est ici retenue par la Cour de cassation : celle-ci ne s'attache pas à la faculté pour le bailleur d'exploiter l'ouvrage pendant le bail, ou au fait qu'il ait été adapté à ses besoins ou encore au fait que l'ouvrage fasse accession au bailleur.

La Cour de cassation retient que le bailleur est le « véritable » bénéficiaire des constructions en raison du cadre juridique mis en place (le bail) et du loyer versé en contrepartie. Une telle justification ne fait donc que reprendre les caractéristiques propres à toute relation locative.

Le bailleur doit avoir « personnellement » commis l'infraction

S'il ne fait aucun doute, en l'espèce, que le bailleur n'a pas réalisé les travaux, la Haute Cour se réfère aux stipulations du bail pour en conclure qu'il pouvait contraindre le preneur de respecter les règles d'urbanisme.
En effet, le bail stipulait que :
- le preneur faisait son affaire personnelle de toute servitude de nature à grever la propriété louée,
- le preneur devait obtenir le consentement écrit du bailleur pour réaliser des aménagements sur le terrain,
- le bailleur avait (classiquement) la faculté d'utiliser la clause résolutoire du bail si l'une de ses conditions n'était pas respectée par le preneur.

Il est ainsi reproché au bailleur de ne pas avoir mis en œuvre les moyens à sa disposition aux termes du bail alors qu'il avait manifestement connaissance des aménagements réalisés.

Cette position est quelque peu surprenante car si le bailleur a, par principe, la faculté de réagir pour que son preneur se conforme aux dispositions contractuelles, il n'en a pas, pour autant, l'obligation.

Et si la motivation de la Cour de cassation était ailleurs ?

L'analyse des circonstances de l'espèce permettent de mieux comprendre la décision de la Cour.

Il semble, en effet, que le bailleur savait parfaitement que son terrain était à usage agricole et que les constructions envisagées par le preneur ne pouvaient y être réalisées. Aussi, le bail conclu au profit d'entreprises de travaux publics et de transport pour y entreposer des conteneurs servant de bâtiments préfabriqués avait une destination qui, par nature, était incompatible avec les règles d'urbanisme.

Bien conscient de la problématique, le bailleur a tout de même régularisé la convention dans un objectif pécuniaire : le paiement d'un loyer, d'ailleurs probablement réévalué à la hausse en raison de la faculté d'aménager les lieux.

Une responsabilité applicable quelle que soit la nature du bail en cause

La qualification du bail liant les parties importe peu. D'ailleurs, en l'espèce, celle-ci n'était pas expressément précisée. La responsabilité du bailleur pourrait donc être retenue dans toute situation locative (bail commercial, bail civil…).

L'hypothèse d'un bail avec transfert de droit réel (bail à construction, bail emphytéotique) nous apparaît devoir être appréciée différemment en raison du transfert des droits réels au profit du preneur qui permettrait ainsi de faire écran à la responsabilité pénale du bailleur. Toutefois, il n'est pas exclu que le bailleur puisse se retrouver, en fin de bail, avec des locaux construits sur son terrain et non conformes aux règles d'urbanisme…

Le fait qu'il s'agisse d'un bail principal ou d'une sous-location est également sans conséquence : le preneur principal reste responsable vis-à-vis du sous-locataire#7 .

Quels réflexes adopter ?

Au vu de cet arrêt, il est clair que tout bailleur doit gérer son éventuel risque de responsabilité en adaptant le bail dont les clauses sont désormais expressément prises en compte par les tribunaux, et en restant vigilant sur le suivi des travaux réalisés par son preneur puisque, au regard des faits de l'espèce, la seule inaction du bailleur peut être prise en compte pour retenir sa responsabilité.

Aussi, valider des plans, donner son accord sur le dossier de permis de construire, accepter la réalisation des travaux en connaissance de leur irrégularité sont clairement à proscrire.

En revanche, s'assurer que les travaux sont effectués en conformité avec les règles d'urbanisme semble devenir une obligation pour le bailleur : des clauses de contrôle seront donc à insérer dans les baux.

Par ailleurs, une clause spécifiant expressément que le preneur est responsable et garant du respect des règles d'urbanisme en lien avec son projet de construction suffirait-elle à exonérer le bailleur d'une éventuelle responsabilité ? Rien n'est moins sûr…

1 Cass. Crim., 24 octobre 2017, n° 16-87.178

2 L'alinéa 1er de l'art. L. 480-4 du code de l'urbanisme prévoit une peine d' « amende comprise entre 1.200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6.000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300.000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. »

3 Le bailleur aurait effectivement consenti plusieurs baux à divers preneurs en subdivisant sa parcelle. Les dispositions de l'arrêt rendu par la Cour de cassation ne précisent pas si la responsabilité des preneurs a également été recherchée.

4 Décisions jurisprudentielles aux termes desquelles la Cour n'a pas retenu la qualité de « bénéficiaire » : Cass. Crim., 9 mars 1999, n° 98-81.705 ; Cass. Crim., 11 juin 2014, n° 13-85.548

5 Cass. Crim., 16 janvier 2007, n° 06-81.031

6 Décision jurisprudentielle aux termes de laquelle la Cour n'a pas retenu le fait personnel du bailleur : Cass. Crim., 9 octobre 1996, n°95-85.687

7 Cass. Crim., 16 janvier 2007, n° 06-81.031 ; Cass. Crim., 9 octobre 1996, n° 95-85.687